保定市科学技术协会

关于加快推动我省开发区改革创新的建议

2023-10-13

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近来我们通过跟踪观察北京、上海、江苏、浙江、广东、福建、安徽等全国先进地区开发区发展历程和近年来的新动向，分析研判了未来我国开发区发展的趋势特点，并就此提出加快我省开发区改革创新的若干建议。

一、我国开发区未来发展的趋势和特点

（一）开发区趋向“科创化”“大型化”，经开区“高新化”势头明显

一是“科创化”水平不断提升。无论高新区、经开区还是省级产业集聚区，战略性新兴产业产值、高企数量、高企产值、省级以上研发机构数量、发明专利授权量、省级以上领军人才数量、专精特新小巨人企业数量等体现科创水平的指标均快速增长。比如，2020年、2021年江苏全省开发区高企数量和产值分别平均年增长38.6%、26.8%，发明专利授权量平均年增长24.1%。

二是经开区“高新化”势头明显。比如，浙江全省经开区战略性新兴产业产值2020年和2021年平均年增长59.64%，研发费用平均年增长13.59%，2020年高新技术产业增加值占规上企业增加值的比重达到了55%；部分经开区转而创建省级高新区或以区中园形式申报创建省级高新区，比如，安徽省的黄山、裕安、亳州三个经开区转批为省级高新区。

三是开发区更加趋向“大型化”。近十年，我国二线、三线城市的开发区面积大幅增长，增长幅度大约为1～3倍。如果加上“托管”和“共建”的辖区面积，空间规模会更大。比如，济南高新区扩区到291平方公里，合肥经开区扩区到258平方公里，苏州高新区扩区到223平方公里。浙江省各类开发区从1059个整合到目前134个，整合后平均每个开发区面积达到55.11平方公里，比整合前平均面积增加了6.9倍。

（二）开发区高质量发展呈现“建链强群+数字网联+绿色低碳”新动向，“三位一体”格局将是主攻方向

一是更加注重产业链集群布局发展。构建相对完整的产业链和活跃的科技创新链，通过强链条、促创新、育集群，实现开发区高质量发展，已成为全国开发区共识性的发展“航标”。

二是“数字网联”成为未来开发区发展的主要“生产力”。比如，入选工信部示范名单的，四川成都天府智能制造产业园正在推动的“五网融合”工业互联网新模式，即：“开发区状态一网感知、开发区数据一网共享、生产制造一网协同、生产消费一网融通、开发区服务一网统管”的融合创新模式，就代表了未来开发区发展方向。

三是“绿色低碳”在生态环境和要素保障上“双向发力”。打造国家绿色发展最佳实践开发区和构建以新能源为主体的能源供应保障系统，已成为当前我国先进开发区致力追求的“新潮流”。这方面广州经开区和广州高新区都是全国的典范。

（三）产城融合品质出现新提升，开发区逐步向产业社区、产业新城演进

一是传统“唇齿相依”型的传统产城融合模式向“科产城人”有机融合的产业社区演进提升。以昆山经开区为例，通过分类推进产业社区专业化基础设施建设，规划高品质科创空间、布局“产业智慧社区”、建设“公园城市”小尺度示范区等方式，打造集“产学研、文商旅、创享居”于一体的产业新社区。

二是超大型开发区逐步向产业新城演进。比如，杭州经开区，承载的功能日益多元化，大量城市要素和生产活动在区内并存聚集，经过不断地扩区、合并、托管，2019年建立了辖区531.7平方公里的钱塘新区，2020年变更行政区划设立“钱塘区”，真正打造出一个产业新城。

（四）开发区之间营商环境开始出现“马太效应”，开发区改革创新迈入新时代

一是先进开发区“新九通一平”的竞争将进入“内卷”式的激烈阶段。与大多数开发区还满足于基础设施的“七通一平”“九通一平”不同，东南沿海先进开发区近五年在“新九通一平”的竞争开始白热化，开发区之间营商环境的代际差距十分明显。以国家级高新区为例，2020年中部地区、西部地区和东北地区高新区的注册企业、入统企业、高企总数之和仅相当于东部地区的60%、51%、46%，三类地区高新区营业收入之和仅相当于东部地区的54%。数据表明，强者越强、弱者越弱的“马太效应”已经显现。

二是新时期开发区体制机制改革创新将步入新阶段。先进地区开发区在整合创新方式、建设运营体制机制、人事薪酬管理制度、保障生产要素配置优化措施、推进机制与奖惩机制等方面开启了大规模改革创新，比如，浙江将全省1059个开发区强力整合为134个，首创“标准地改革”“区域评估”“亩产论英雄”改革措施等。在当前经济形势严峻、发展预期转弱的大环境下，先进开发区层出不穷的“大手笔”改革创新将全国开发区的体制机制改革带入新阶段。

三是即将构建并实施对标世行“宜商环境”新标准的考核评价体系。我国营商环境考核评价指标体系一直以世界银行2001年发布的“营商环境评价指标体系”为模本，进行延展和调整的。2022年2月4日，世界银行遵循全球城市和企业发展新趋势，废除了原“营商环境评估指标体系”，发布了新版的“宜商环境指标评估体系”，世行“模板”的改变对全国开发区营商环境评价指标体系的修订将产生重大影响，北京、上海等先进地区已经率先对标世行实施修订工作，未来全国开发区以“宜商环境”指标体系构建考核体系将成为必然。

（五）二、三线城市开启央企区域功能总部落户“争夺战”，大型开发区建立“总部经济集合体”将成为“风向标”

一是全国二、三线城市已开启央企区域功能总部落户“争夺战”。随着北京疏解非首都功能以及央企战略性重组和专业化整合的推进，央企总部版图悄然变阵，引发了央企区域性、功能性总部在大城市国家级开发区（新区）内的设立热潮。各大城市抢抓机遇全力争夺央企各级各类总部。从目前央企区域性、功能性总部落户城市看，除北上广深四大一线城市外，22个二、三线城市均有布局，其中部分城市落户数量甚至远超北上广深等一线城市。比如南京市，一次性签约落户12个央企二级、三级区域总部项目，直接把自身送上“热搜”。

二是大型开发区（新区）未来将逐步构建“总部经济集合体”。依托央企多元化区域功能性总部落地和大型民营头部企业区域总部的布局，一些大型开发区（新区）正构建集政府行政服务机构、建设开发运营主体、投融资主体、配套服务企业、配套支持机构（招商、研发）等于一体的，专门化、定制化的总部经济集合体生态圈，在这方面，深圳、上海已有初步探索。

（六）数字技术引领招商模式转变，“招商大脑”数智化招商成为未来发展新潮流

一是招商引资与时俱进，从过去的“地毯式招商”向“地图式招商”转变。许多先进开发区招商模式不断创新，通过委托第三方专业公司等方式，纷纷利用大数据构建招商地图，定制化绘制出潜在的招商目标图系，依托大数据跟踪研究全球产业与技术发展趋势，系统诊断和深入解构区域产业发展现状，判断区域产业链的薄弱和缺失环节，把建链、扩链、补链、强链与招大引强结合起来，实现招商引资向科学化精准化转变。

二是“招商大脑”数智化招商将成为未来发展新潮流。贵阳贵安新区在全国率先建立数据驱动的“招商大脑”，以全国工商登记在册重点企业为数据底座，聚焦中央企业、外资企业和数字企业等三类企业建设招商大脑核心数据库，通过企业全景画像实现招商“长名单”到“短名单”，通过消费产业数据图谱精准锁定重点招商领域，通过目标企业识别精准锁定重点招商企业，通过企业族谱链接精准锁定招商突破口，通过熟客关系挖掘精准锁定招商资源，通过招商绩效评价模型构建精准评价招商绩效等，打造出贵阳试点、全国推广的新型招商示范引领平台，对全国招商模式的创新与变革具有示范意义。

二、借鉴经验比学赶超，进一步推动全省开发区改革创新的对策建议

（一）千方百计推动开发区实现“强者做大”

一是推进国家级开发区跨行政区整合托管异地小开发区的行动，通过兼并整合、托管等方式继续扩大国家级开发区的地理空间，加快国土空间规划调整，探索创新“飞地园”管理机制和统计指标分成、财税分成等方式方法，出台相关政策实施细则。

二是学习借鉴苏州、郑州、杭州等地经验，扩区思路不局限于“托管”，而是推进开发区与毗邻行政区或异地行政区共同划定一片区域开展合作“共建”。开发区逐步形成事实上的“扩区”，从而向产业新城演进。

（二）聚焦集聚高能级项目，实施“产业链集群共育工程”

一是聚焦各市主导产业，以设区市为承接单元，探索组建市内开发区“承接联合体”，试行“组团招商、集群引进、整体开发”的新招商模式，整合多方资源开展协同招商，协同共育“千亿级”产业链集群。

二是以构建产业生态圈为引领，系统整合产业配套链、要素供应链、产品价值链、技术创新链、物流协同链，构建权责明晰的工作推进机制，尽快形成开发区主导产业生态圈“分管领导+职能部门+县（市）”的工作机制。

三是提升开发区全产业链持续创新能力建设。充分利用雄安新区全国科技创新策源地的优势，积极推动各地开发区管委、开发区内大型企业与在雄安落户的央企功能总部、研发中心建立联盟关系，建立一批与雄安研发“大本营”结盟的“研发飞地”，与雄安共同构建“基础研究+技术攻关+成果产业化+科技金融”的全过程科技创新生态链。

四是加快推进开发区制造业数字化、网络化和智能化改造，建设工业互联网平台群。

（三）以破解难题为导向，加快推进体制机制改革

一是推动开发区管理功能分类赋权。整建制下放经济管理权限于设立行政审批局的开发区，对有条件、有意愿掌管托管区社会管理功能的开发区赋予其充分的社会管理权限，对能力不足的开发区可剥离其社会管理职能，交由所在地政府管理。

二是深化开发区人事薪酬制度改革。推动省直相关部门出台改革创新方案，分类落实开发区“管委会+公司”管理制度，大胆推行“副职领导干部社会聘用+政府雇员制”改革，针对聘用的招商团队和直引人才，允许并鼓励实行弹性工资制、特岗特薪制、协议工资制、项目工资制等新型薪酬制度。

三是推动开发区各类投资运营公司改革。摆脱“机关化”“事业化”体制，允许将部分开发建设和管理运营功能向市场主体外包，允许各类市场主体建立并运营“区中园”“飞地园”，出台相关配套政策实现改革突破，真正实现市场化建设和运营。

四是改进完善开发区考评体系。建立“开发区发展进步最快”奖励机制，激励“后来居上”。增加“产城融合”“要素支撑保障”“绿色循环经济”等方面考核指标设计。省内各市开发区营商环境指标评比每三年跟踪对标先进城市开发区开展“横向比较”，要形成对标全国“环顾看”机制。

（四）发挥基层能动性，不断推出精准招商的“妙招”

一是学习借鉴先进地区经验实施产业基金招商、政府购买招商服务等新方式。

二是推动国家级开发区开启“数智化”精准招商试点。

三是制定全省统一的开发区招商人员免责清单，出台容错容新管理办法，充分调动基层积极性和创造性，不断开创新的精准招商办法，提升引资落地的效果。

四是建立市级层面的招商信息情报平台，可采取政府购买服务的方式外包招商情报信息和招商平台建设，真正建立起动态的、可追踪、可应急的招商情报中心和企业信息库。

（五）出台先行先试政策，促进要素优化配置

一是探索多种方式破解融资难题。深化“投融资平台”运营模式改革，支持市级资产运营公司与开发区合作，托管部分实力较弱的开发区资产运营平台，提高授信等级，提升平台公司整体实力和运营能力。在市级层面探索设立供应链金融服务平台，提供保理、应收账款质押融资、商票质押等应收类金融产品，提供未来提货权融资预付类金融产品。

二是破解土地利用不足及使用僵化难题。借鉴先进地区经验做法，灵活运用土地使用、出让及转性制度解决当前实际问题，探索在部分开发区推行工业用地整体出让后分割转让及租赁试点，对于集约利用、立体开发工业用地的企业给予适当的财政奖补。

三是破解开发区引才引智难题。下放人才引进自主权、机动纳编权、自主奖励权给开发区，谋划制定实施全省“开发区千人英才计划”，制定相应的支持政策措施，探索在国内外人才密集地区建立常态化人才联络网。

（六）对标国内先进开发区，打造宜商环境“金字招牌”

一是以产城一体、职住平衡为目标，在开发区规划建设一批文体生活娱乐设施，并将其纳入开发区发展考评体系。

二是继续深入推进“标准地”“区域评估”“多规合一”等改革，力争尽快实现全省开发区全覆盖。

三是在国家级开发区强力推行“新九通一平”对标行动。

四是有关部门要对标世行“宜商环境”新标准，尽早研究制定新版开发区“宜商环境”综合评价指标体系及其评价办法，为打造领先的开发区“宜商环境”奠定基础。 

课题组专家：

陈 璐  省社会科学院经济研究所所长、省社会科学院京津冀协同发展研究中心首席专家

张 彬  省社会科学院经济研究所助理研究员

潘保海  省社会科学院经济研究所副研究员

来源: 省科协战略发展部